让全面放开生育政策成为我国人口结构调整的强心剂

【背景链接】

十余年来，我国的人口形势开始出现了所谓的“拐点”，直接促成了计划生育政策的多次调整。2000年，政府出台了“双独二孩”政策，即夫妻双方均为独生子女的可以生育第二个孩子；2013年，一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的“单独二孩”政策依法启动实施。2016年，又推出了一对夫妇可生育两个孩子的“全面二孩”政策。

但从实际效果来看，历次的生育政策调整并未改变人口发展的基本趋势，出生率偏低、老龄化加剧问题日益突出。根据世界银行数据，2015年中国总和生育率为1.62，不仅低于全球平均水平2.45，甚至也低于高收入经济体的1.67。2017年，我国新生婴儿数比2016年少了63万。与此同时，全国劳动年龄人口占比也从2016年的65.6%下降到64.9%，人口红利进一步减少。

在这种情况下，全面放开生育的呼声就不断高涨。从国家层面来看，在最新一轮政府机构改革中，组建了国家卫生健康委员会以取代过去的国家卫生和计划生育委员会，这是自1981年以来国务院组成部门中第一次没有“计划生育”名称。从各地的实践来看，从过去的强调计划生育开始转向更加积极的人口政策，不少地方甚至还推出了鼓励生育的支持性政策。

【案例分析】

生育率不如预期，可以归因于很多方面，如现代生活方式变迁对传统生育观念产生的冲击，女性劳动参与率的普遍提高导致生养孩子精力的减少，还有教育、房价、医疗等生活成本的压力传导等。

还不容小觑的是，人口生育方面的政策常存在滞后效应，不会“立竿见影”“一放就灵”。从其他国家的情形看，引导和激励政策的生效，往往也有延时性。这点从“全面二孩”政策即可看出端倪：“全面二孩”政策出来后，成效很明显，但跟得到育龄人群的普遍响应仍有距离。

2017年以来，在各地普遍延长产假的配套政策基础上，全国多地相继出台“催生”二孩的奖励政策。前不久，辽宁印发该省的人口发展规划（2016-2030年），探索对生育二孩的家庭给予更多奖励政策；目标是到2030年，总和生育率达到1.8（辽宁省目前的生育率为0.9）。

这些举措都广受认可，但人口态势的转变非一日之功。也正因如此，跟不少地方既有的前瞻性人口政策那样，各地人口政策宜未雨绸缪、早做规划，而不能等到没有充足劳动力了才想起鼓励生育。

前瞻性也意味着，要将人口政策的持续优化置于未来维度去打量。从“计划生育”到“单独二胎”，再到现在的全面开放“二孩限制”，不断调整的计划生育政策对我国的经济社会发展产生的影响，仍然值得商榷。

一方面，全面放开计划生育能不能遏制出生率下降的趋势。从计划生育政策屡次调整的结果来看，这个答案似乎并不乐观。“经济发展是最好的避孕药”，在经济快速发展的同时，人们的生育观念出现了重大的变化，从过去的“愿意生”到“不敢生”、再到现在的“不愿生”。再加上育龄妇女数量的减少，人口出现“崩塌式”下降的可能性依然存在。世界各国的经验证明，人口趋势一旦形成，想要扭转相当困难，“鼓励生育”显然要比“计划生育”还要难。

另一方面，全面放开计划生育对我国人口结构的影响究竟多大。不同人群具有不同的生育观念，因而也有不同的生育行为。诸多的理论和实践都发现，越是落后地区生育率越高，越是低收入家庭生育意愿反而更加强烈。在我国，如果全面放开计划生育，可以预计对农村的影响远大于对城市的影响，那么极有可能出现的是农村人口突然快速增长的现象。这对于加快城镇化、现代化步伐的中国来说，显然是一个必须高度重视的问题。

【展鸿观点】

在新的形势下，面对新的人口发展态势，渐进式地调整计划生育政策直至最后全面放开生育是一种必然的选择。不过，在全面放开计划生育政策的同时，还必须未雨绸缪，加强对人口发展趋势的科学预测，建立和完善人口变化对经济社会发展带来冲击的预防体系。

除此之外，还应当加快多措施并行，保障人口数量能够得到进一步提升：

第一，尽快完善相关法律法规，为生育新政顺利实施提供政策支持。建议尽快修订《人口与计划生育法》《社会抚养费征收管理条例》等一系列计划生育法律、法规、规章和规范性文件，依法全面实施两胎生育政策，并进一步完善儿童抚养、教育、育龄妇女保健以及相关服务政策的制定。

第二，加大对生殖健康、优生、产前检查、分娩、儿童医疗和妇幼保健等的公共支出，根据出生人口地区分布情况进一步均衡布局公共医疗卫生资源。

第三，加大对儿童照料相关社会服务的投入与支持，提高服务质量。建议把照料服务对象扩大到3岁以下婴幼儿，增加托儿所等机构以减轻父母的照料负担。政府有必要在托儿所、幼儿园的建设上予以政策上的倾斜，同时推动男性参与到养育子女的过程中，宣传引导夫妻共同承担家庭照料的责任。

第四，全面改革现行的个人所得税制度，为家庭发展提供财政支持。把按工作者收入计税改为按家庭成员平均收入计税，并提高抚养未成年子女或赡养老年人家庭的免税额度。对于符合生育政策且生育二胎的家庭，建议政府按政策减免部分所得税，一定程度上缓解这些家庭的经济压力。

第五，应介入并建立相关机制给予企业政策性扶持，进一步完善生育保险制度、扩大覆盖范围、延长产假和哺乳期时间。近年来，我国女性的社会地位和职业角色有了很大的提高和改变，社会对女性就业的公开歧视有所好转，但隐形歧视仍普遍存在，而全面二胎政策的实施将可能加剧这种隐形歧视。用人单位有可能为了自身利益不招聘女性，特别是不招聘未婚和未育的女性。政府部门应加强这方面的政策扶持，监督企业落实相关政策，保护女性劳动者的合法权益。

第六，要加快人口信息化建设，搭建卫生、计生、公安、民政等各部门共享的人口信息平台，实现保健、出生医学证明、居民健康档案、社保、信用等个人相关信息的共享。

通过以上手段，让更多人不仅“愿意生”，还要“生得起”“养得起”，从而让全面放开生育政策成为我国人口结构调整的强心剂。